Revista Nueva Minería

A casi tres años desde su implementación en Chile, el debate respecto a la finalidad de los impuestos verdes está abierto. ¿Cuán útil ha sido esta herramienta? Expertos del sector de la energía intentan dilucidar el tema en cuestión.

Por Daniela Tapia
Revista Nueva Minería y Energía
______________

Fue en el año 2017 cuando entró en vigencia en Chile la aplicación del llamado “impuesto verde”, recomendado por la OCDE el año 2011 y establecido en la reforma tributaria de 2014, con el objetivo de desincentivar el uso de combustibles contaminantes generadores de gases de efecto invernadero (GEI).

A grosso modo, este mecanismo es un instrumento económico para apoyar la gestión ambiental, que según la Ley 20.780, grava las emisiones de algunos contaminantes locales. En el caso de emisiones de impacto global como el CO2, se impuso un pago de 5 dólares por tonelada de CO2 emitido, independientemente de la ubicación de la fuente emisora y de la cantidad de habitantes afectados por este contaminante.

Considerando que el sector de la energía es catalogado como el principal generador de GEI, y que de los $128.000 millones recaudados en 2018 por este impuesto, un 94% proviene del sector eléctrico, ¿qué balance hacen entonces, los actores de la industria energética a casi tres años desde la implementación de esta herramienta?

¿Ha sido efectiva a la hora de gravar y reducir las emisiones? ¿Está teniendo beneficios, en términos socioambientales, en las localidades donde se emplazan algunos proyectos contaminantes? Las opiniones son diversas.

Una de las principales críticas en torno al funcionamiento de este impuesto, como lo han expresado algunos expertos, ha sido su bajo valor (US$ 5 por tonelada de CO2) y por consiguiente, su impacto marginal en el desincentivo de energías “sucias”, como el carbón.

Y es que si bien es cierto Chile fue el primer país de América Latina en aplicar este tipo de impuesto, Argentina y Colombia luego se sumaron con precios más altos a los actuales 5 dólares por tonelada de carbono que Chile estimó.

De hecho, durante 2018 el Banco Mundial mencionó que Chile era el quinto país con el impuesto más bajo, sólo por arriba de México, Japón, Polonia y Ucrania, mientras que la Comisión de Alto Nivel sobre los Precios del Carbono considera que el nivel de precio explícito al carbono, y compatible con la consecución de las metas relativas a la temperatura establecida en el Acuerdo de París, debería situarse, como mínimo, entre 40 y 80 dólares por tonelada de CO2 para 2020 y entre 50 y 100 dólares por tonelada de CO2 para 2030.

¿Distorsiones en su aplicación?

Otro de los reparos que se han mencionado respecto a este impuesto, es que sufriría distorsiones en su aplicación.

Así lo cree la directora de Chile Sustentable, Sara Larraín, quien dice que existe consenso en que este impuesto ha recaudado sumas importantes para el fisco, pero en el caso de las fuentes fijas, y en particular de las emisiones de las termoeléctricas a carbón, no se está gravando a las plantas más contaminantes.

¿La razón? Existirían distorsiones en la metodología de operación del impuesto, el cual no se aplica a las emisiones efectivamente generadas por cada planta, sino que se prorratea entre todas las generadoras, contaminantes y limpias, en el momento en que se comercializa la energía.

De esta manera, -agrega Larraín-, el impuesto verde no es incorporado dentro del costo variable de las unidades generadoras sucias, y por tanto, el impuesto no incide en el orden de mérito para el despacho de la energía; contraviniendo el principio fundamental “el que contamina, paga”.

“Chile es el único país del mundo donde todo el sistema eléctrico paga el impuesto a las emisiones de unos pocos. Incluso, las centrales solares y eólicas que no emiten CO2, ni material particulado, ni dióxido de azufre, deben pagar parte del impuesto verde, lo que constituye un subsidio de la generación limpia a la generación “sucia”, afirma la especialista.

En la Asociación Chilena de Energías Renovables y Almacenamiento (Acera) hacen eco de este problema, sosteniendo que durante el ejercicio tributario 2018, las empresas generadoras renovables pagaron más de $1.600 millones en compensaciones a las centrales termoeléctricas.

Para Darío Morales, director de Estudios de la asociación gremial, la existencia de este mecanismo compensatorio tiene como efecto principal que el responsable de las emisiones, indirectamente recibe de vuelta una parte de lo que pagó por concepto de impuesto. Situación que, a su juicio, reduce la efectividad de la señal económica que supuestamente este gravamen debería dar.

“Un análisis realizado por investigadores de la Universidad Adolfo Ibáñez y la Universidad de Chile, demuestra que este impuesto, así como está instaurado, sólo tiene efectos recaudatorios y que aumentarlo no tendría efectos netos en la reducción de emisiones. De hecho, el mismo estudio concluye que la eliminación del mecanismo compensatorio incentivaría la instalación de una mayor capacidad de ERNC”, manifiesta el analista de la entidad.

La gerente general de Energética Consultores, María Isabel González, es más enfática en su análisis al plantear que este mecanismo es ineficaz para fines ambientales.

“El impuesto no ha reducido el despacho de centrales contaminantes, por tanto no ha tenido un efecto real sobre las emisiones”, asevera la experta.

Punto de vista que comparten en Fundación Terram, quienes piensan que, en términos generales, los instrumentos económicos no son una solución para los problemas ambientales.

“Quién tiene dinero o ganancias suficientes como para poder pagar, hace una evaluación económica de lo que le es más conveniente: seguir contaminando y pagar el impuesto o invertir en cambios tecnológicos que realmente signifiquen una reducción de emisiones”, comenta la directora ejecutiva del organismo, Flavia Liberona.

Los cambios al impuesto

Pero en marzo, el esquema de los impuestos verdes sufrió cambios tras la promulgación de la nueva reforma tributaria. En este sentido, el gobierno propuso cambiar la lógica desde la capacidad instalada al volumen de contaminantes emitidos.

Es decir, los impuestos verdes se aplicarán a toda fuente fija, conformada por calderas o turbinas, y no sólo por tener una capacidad instalada de 50 MWt. Así, esta modificación de la base contempla aquellas fuentes que emitan 100 toneladas anuales de material particulado o más de 25.000 toneladas de CO2.

A ello se suma que las empresas tendrán la posibilidad de compensar sus emisiones, mediante programas que reduzcan su contaminación de dióxido de carbono, y así no pagar el gravamen.

En opinión de María Isabel González, de Energética Consultores, esta modificación va en el sentido correcto al establecer que se gravarán las emisiones que se generan y no la capacidad instalada.

En marzo, el esquema de los impuestos verdes sufrió cambios tras la promulgación de la nueva reforma tributaria. (Foto: Diario Concepción)

“Sin embargo, para que fuese realmente eficaz para el sector de generación eléctrica, debiera afectar los costos variables y con ello, se disminuiría el despacho de las unidades termoeléctricas más contaminantes, junto con reducir las emisiones”, manifiesta González.

En Chile Sustentable, en tanto, advierten que el sentido de esta medida apuntó más que nada, a cambiar el criterio de capacidad instalada por la superación de un umbral de emisiones. Ello, sumado al hecho de incorporar la posibilidad de compensar las emisiones generadas, mediante la reducción de emisiones globales y locales en otras áreas, que le resulten más baratas a las empresas.
“Cabe destacar que en relación a las compensaciones, no hay especificaciones sobre cómo se certificarán, cuáles serían los plazos y los métodos con que se compensará, lo cual creemos afecta la transparencia y efectividad”, precisan en la ONG.

Ahora bien, en medio de la crisis social que hoy vive Chile y la importancia que están adquiriendo los temas relacionados con sustentabilidad y conciencia por el cuidado medioambiental, cabe preguntarse por el futuro que tendrán los impuestos verdes.

En Acera han dicho que, para que se cumpla el objetivo de desincentivar la instalación de tecnologías contaminantes, el impuesto a las emisiones debe permitir internalizar adecuadamente en el mercado eléctrico, los costos sociales que las emisiones de las centrales termoeléctricas tienen.

Flavia Liberona, de Fundación Terram, va más allá al argumentar que el sentido de un impuesto de esta naturaleza, como los impuestos verdes, es que debe ser complementario a otros mecanismos o instrumentos de gestión ambiental, como por ejemplo, buenas normas de calidad y emisión, acompañadas de capacidad de fiscalización.

“Hoy el impuesto verde recauda para el Estado, mientras la población sigue soportando las cargas ambientales en los territorios que albergan a las industrias contaminantes”, afirma por su parte, la representante de Chile Sustentable. Es esta orientación, la que a su juicio, debe cambiar.