Las discrepancias por la reforma al Código de Aguas

20 octubre, 2014
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Es uno de los cambios más trascendentales del último tiempo impulsado por el gobierno. Las nuevas limitaciones en el uso de los derechos hídricos generan preocupación en la industria minera y energética ¿A qué apunta esta reforma? Visiones divididas interpretan el futuro de esta modificación legal.

Camila Morales – Revista Nueva Minería y Energía
 

Reforma, derogación o expropiación. Múltiples han sido los conceptos utilizados por la ciudadanía, autoridades y el sector privado para referirse a los cambios que el pasado 21 de mayo la Presidenta Michelle Bachelet anunció sobre el uso de los derechos de agua en Chile.

Para nadie es un misterio que el país presenta innumerables desafíos relacionados con el recurso hídrico debido a su diversidad geográfica y climática, sumado al contexto normativo y político que ha determinado las actuales condiciones de explotación de las cuencas hídricas.

Por ello, la reforma al Código de Aguas vigente desde 1981 (ver recuadro) se trata de uno de las medidas prioritarias que impulsa el gobierno en la búsqueda por modificar el actual sistema que establece el tipo de uso de este vital elemento tanto para las empresas como para los particulares.

Frente a este escenario, la industria minera, energética y agrícola han mostrado preocupación por el rumbo que tomará este cambio legal, tomando en cuenta que además de la reforma al código, se ha planteado derogar el artículo de la Constitución que establece los derechos del sector privado sobre las aguas.

De acuerdo a datos del ministerio de Obras Públicas, el sector agrícola es el principal usuario de este recurso, con extracciones de alrededor de un 73%, mientras la minería y los usos industriales lo hacen en un 21%, aunque el nivel varía en aquellas zonas del norte y centro del país, “donde desde mediados del siglo XX toda el agua superficial ya fue asignada”, detalla el documento del MOP.

Bajo estos términos, la incertidumbre abunda a la espera de entender los efectos de una medida que comienza a generar discrepancias. Al parecer, el reconocimiento de las “aguas como un bien nacional de uso público”, tal como lo señaló la Presidenta en su discurso, vuelve abrir un debate que por años fue relegado.

Lo que viene

¿A qué apunta esta reforma? La intención del Ejecutivo se centra en mejorar la gestión del agua bajo tres ejes: realizar un plan de inversiones para reducir los impactos por sequía, incrementar el diálogo entre las instituciones relevantes y aplicar una reforma trascendental al Código de Aguas que tome en cuenta aspectos sociales y ambientales.

En esta última arista la autoridad busca tener la facultad de que quien se adjudique un derecho de agua pague por su uso y que los nuevos derechos otorgados tengan un plazo definido, algo que genera inquietud en la industria minera y energética.

La autoridad busca tener la facultad de caducar el derecho de aprovechamiento en caso de que el recurso no sea usado. (Foto: DGA)

La autoridad busca tener la facultad de caducar el derecho de aprovechamiento en caso de que el recurso no sea usado. (Foto: DGA)

“La idea es que se garanticen los consumos humanos y que haya uso prioritario para la pequeña agricultura y después para el resto de las actividades. Por lo tanto, parte de lo que podría hacer el Estado con este esquema es limitar el ejercicio de los derechos cuando se está especulando con ellos”, explicó el ministro de Obras Públicas, Alberto Undurraga.

A juicio de Matías Desmadryl, académico de la Universidad Católica y ex director General de Aguas, antes de realizar este tipo de modificaciones es necesario analizar en profundidad los cambios que se plantean a este organismo.

“Más que un perfeccionamiento, las modificaciones anunciadas tratan de un intento de ‘refundar’ la institucionalidad vigente. Con estos cambios se afecta el pilar fundamental sobre el cual se instaura la Dirección General de Aguas (DGA), consistente en el derecho de aprovechamiento de aguas. Se plantea, derechamente, eliminar la propiedad del derecho, introducirle un plazo de vigencia, fijar un orden o prelación de uso, causales de caducidad, entre otras materias”, precisa.

Para el gobierno este cambio busca corregir “un error histórico” que se acrecienta en regiones del norte y centro del país en episodios de sequía, donde habitantes deben lidiar con los problemas “que se puedan presentar por el uso inadecuado del agua”, explica el documento del MOP.

Los futuros cambios a la normativa vigente también han despertado el interés de organizaciones sociales y ciudadanas. Para Rodrigo Mundaca, secretario general del “Movimiento Defensa por el Derecho al Agua y Protección del Medioambiente” (Modatima), el uso de este recurso no debe ser visto primeramente como un bien económico.

“Es indiscutible que hoy se superponen el interés privado en torno al uso del recurso hídrico con fines comerciales, postergando el acceso al agua a la población, donde la provincia de Petorca es el caso más emblemático. Entonces, ¿reformar o derogar el Código de Aguas? Definitivamente derogar para consagrar al agua como un bien común”, explica el representante de Modatima.

El factor Royalty

Uno de los puntos que más llama la atención en la futura reforma es la idea de implementar un royalty para este recurso, tema que ya había sido discutido en la modificación al Código de Aguas del año 2005 (ver recuadro).

“En esa oportunidad se decidió aplicar un cobro por el no uso de los derechos, buscando desincentivar la falta de aprovechamiento, la especulación y concentración de derechos en manos de personas que no tienen un verdadero interés en su aprovechamiento. Aun cuando económicamente puede tener sentido un cobro al uso, de plantearse un mecanismo de esta naturaleza se debe resguardar el principio de igualdad ante la ley que consagra la Constitución, aplicándose sin discriminar entre tipos de usuarios o actividades”, afirma Matías Desmadryl.

Matías Desmadryl, académico de la Universidad Católica y ex director General de Aguas (Foto: Archivo NME)

Matías Desmadryl, académico de la Universidad Católica y ex director General de Aguas (Foto: Archivo NME)

De manera contraria a lo que sucede hoy, donde el propietario de un derecho de agua paga en caso de no utilizar este recurso, la reforma pretende insertar un mecanismo de pago por usar el agua con un fin productivo. Aunque aún los montos no están definidos, el cobro apuntaría a las grandes empresas y la cifra se definiría por el volumen utilizado, según reveló Reinaldo Ruiz, delegado presidencial para los recursos hídricos.

“La gente va a tener que pagar por usar este recurso que el Estado se lo otorga gratuitamente, pero que le pertenece a toda la nación. Hemos pensado que debería cobrarse por la cantidad de volumen utilizado, porque naturalmente no todos deberían pagarlo”, aseguró recientemente Ruiz.

Sin embargo, para el secretario general de Modatima, la posible aplicación de un royalty no apuntaría al fondo del problema en relación al manejo del recurso. “¿Será posible aplicar un royalty similar a la actividad minera? Nuestra impresión es que las medidas anunciadas soslayan los problemas que se encuentran asociados al modelo privado de agua y al carácter intensivo e irracional con el que se emplea en Chile, lo que es coherente por cierto, con el modelo extractivista que existe en el país”, argumenta Mundaca.

¿Concesión perpetua?

Otra de las aristas relevantes de la reforma es limitar el tiempo de los futuros permisos para obtener derechos de agua. La idea del Ejecutivo es acabar con la perpetuidad de las concesiones, situación que ocurre hace ya más de tres décadas.

“Sobre esta materia no ha existido claridad de parte del gobierno acerca de si este cambio se pretende aplicar a todos los derechos de aguas, sin distinción de su titular o del uso al cual esté destinado, y luego si afectará únicamente a los nuevos derechos que pueda constituir la autoridad. Por lo tanto, el derecho a plazo en sí mismo puede ser una gran idea, pero antes debe aclararse la irretroactividad de la norma”, detalla Matías Desmadryl.

Durante este año ya se han realizado dos marchas por la recuperación y la defensa del agua.

Durante este año ya se han realizado dos marchas por la recuperación y la defensa del agua.

El gobierno, a través del delegado presidencial Reinaldo Ruiz, está estudiando establecer un plazo máximo de 30 años tanto para los derechos consuntivos (faculta para consumir totalmente las aguas en cualquier actividad) como no consuntivos (permite emplear el agua sin consumirla y obliga a restituirla). Si bien este permiso podrá ser renovable, la continuidad estará sujeta a una evaluación por parte de la DGA u otra nueva entidad competente que surja con la reforma.

“El código actual protege mucho el derecho de propiedad del titular, y si no lo usa no podemos hacer nada, aparte de que pague una patente. Para los derechos de aguas nuevos, el plazo será de cuatro años y para los antiguos, entre 12 y 14 años”, detalló en agosto Reinaldo Ruiz.

Para Rodrigo Mundaca, si bien este cambio es un avance, sigue siendo insuficiente. “La entrega perpetua de los derechos de aprovechamiento de aguas es de una irracionalidad feroz, más aún cuando el agua tiene un comportamiento dinámico, espacial y temporal”, precisa.

La idea del gobierno es seguir el modelo de países como México, donde el derecho de agua tanto a empresas como a particulares se otorga por un periodo de entre cinco y 30 años. Por otra parte, aunque la reforma no incidiría en las concesiones entregadas previas a la modificación, de igual manera estos derechos podrán caducar en caso de no uso.

Dudas al cambio

Si bien en agosto estaba estipulado que se dieran a conocer los alcances de la reforma, desde La Moneda han señalado que los cambios se darán a conocer de manera gradual durante este año, para que a mediados de 2015 la reforma al Código de Aguas pueda ser aprobada.

“Preocupa la posibilidad que los derechos vuelvan a estar ligados a la tierra, en cuanto al efecto inmovilizador que tendrá en el mercado, entre otras consideraciones. En cualquier caso, aún estamos a la espera de conocer el texto para analizar con precisión el alcance y los efectos que estos cambios generarán sobre sectores tan relevantes como lo es la minería y la energía”, recalca Desmadryl.

Rodrigo Mundaca, secretario general del “Movimiento Defensa por el Derecho al Agua y Protección del Medioambiente”, Modatima.

Rodrigo Mundaca, secretario general del “Movimiento Defensa por el Derecho al Agua y Protección del Medioambiente”, Modatima.

Aunque a medida que pasa el tiempo aumentan las dudas en algunos parlamentarios –quienes incluso ya han manifestado su disconformidad con el proyecto por considerar que desincentivará la inversión-, el gobierno se defiende señalando que la idea es promover la certeza de la disponibilidad del agua tanto para el sector empresarial como para los ciudadanos.

“Hoy el Código de Aguas favorece y fomenta la concentración y la especulación. Está inspirado en que el mercado es un buen asignador del recurso. Eso significa que quien pone las lucas se lo lleva y nos parece que eso no puede seguir”, señaló el delegado presidencial de recursos hídricos.

En tanto, desde Modatima, insisten en que tanto el Estado como las comunidades deben actuar como “garantes del uso racional y democrático” de las aguas. “No basta con nacionalizar el agua para que el Estado se comporte posteriormente como empresa privada”, agrega el secretario general del movimiento.

¿Cuáles serán los reales efectos de esta modificación? No queda más que esperar para conocer los alcances en 2015, año en que se esperan iniciar cambios a un recurso estratégico que por años en el ámbito legal estuvo inalterable.

El recorrido del agua en Chile

La reciente historia del recurso hídrico en el país se remonta en 1981, año en que se origina el Código de Aguas. Bajo esta normativa conocida como “el modelo chileno”, se concede la prerrogativa al Estado para que, a través de las instituciones competentes, se concedan los derechos de agua de manera perpetua y gratuita.

Diversos estudios sobre gestión hídrica señalan que una de las principales críticas de este código es que estipuló que las aguas eran un bien nacional de uso público, pero también un bien económico; generando “especulación” y “acaparamiento” del recurso, lo que impediría un apropiado funcionamiento del mercado y una reasignación óptima.

Luego 13 años discutiéndose a nivel parlamentario, en 2005 el Código de Aguas fue modificado, incorporando el cobro de una “patente” (tributo) por no uso del derecho de aprovechamiento de agua. A pesar de los intentos de cambiar otros puntos del reglamento, “fue poco lo que se logró”, según dice Reinaldo Ruiz, actual delegado presidencial para los recursos hídricos.

De acuerdo a un estudio realizado por la DGA y la Fiscalía Nacional Económica en 2013; Endesa, AES Gener y Colbún poseen el 40% del total de los derechos de agua no consuntivos. Según lo expuesto por la investigación, la cantidad de derechos de agua no consuntivos que ha concedido el Estado a los diferentes titulares en el país entre empresas y particulares asciende a 8.488 otorgamientos.

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