Desarrollo integral de los territorios: un desafío país

(Ilustración: Fabián Rivas)

Poco a poco se comienza a hablar de este concepto, clave para lograr un desarrollo equilibrado. Pero la planificación u ordenamiento territorial también plantea una serie de desafíos que se deben enfrentar para alcanzar un desarrollo integral de los espacios geográficos. ¿De qué manera superar estos retos? Expertos dan a conocer su visión, tomando en cuenta la realidad nacional.

Por Camila Morales
Revista Nueva Minería y Energía
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En abril pasado, una organización comunal de la ciudad de Coronel presentó una denuncia ante la Superintendencia de Medioambiente por contaminación con mercurio en la comuna, que habría sido provocada por el acopio e incineración de carbón y cenizas generado por las centrales termoeléctricas Bocamina I y II, de Enel.

Esta acusación se suma a otras denuncias que habitantes del sector han presentado a las autoridades para frenar la presencia de metales pesados y la consecuente mala calidad del aire. Incluso, el alcalde de la comuna, Boris Chamorro, ha sido enfático en señalar que “Coronel no soporta un proyecto termoeléctrico más”.

La situación de Coronel, así como la de otras zonas del país, refleja la masiva concentración de industrias que se localizaron en algunas áreas urbanas a partir de la década del ’90. El mayor desarrollo económico que se vivió desde aquella época en varias regiones del país también trajo nuevos vecinos, con los que hubo que aprender a convivir: los grandes proyectos de inversión.

Así surgieron las denominadas “zonas de sacrificio ambiental”, territorios de asentamiento humano pero alterados ambientalmente por causa del desarrollo industrial, lo que impacta directa e indirectamente en las comunidades que viven ahí. Tocopilla, Mejillones, Huasco, Quintero y Coronel, forman parte de esta preocupante lista.

La compleja situación que viven estas comunidades trae a la palestra un concepto que ha sido nombrado, pero en pocas ocasiones profundizado. Se trata de la planificación u ordenamiento territorial, término que, de acuerdo con la Cepal, tiene por objetivo lograr “un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”.

Si bien lentamente se comienza a hablar de este concepto en Chile, sigue siendo un tema de debate más bien teórico, que ha surgido en algunos foros y seminarios especializados, pero casi ausente en la práctica, al igual que a nivel legislativo o normativo.

Con este escenario, cabe preguntarse, ¿qué regulaciones se deben implementar para fortalecer el desarrollo integral de los territorios? ¿De qué manera las grandes industrias deben aportar en el fortalecimiento de la planificación territorial?

Delimitando el concepto

Lograr un manejo ordenado, planificado, sostenible y eficiente del territorio no es tarea fácil. Más cuando existe una dispersión institucional en la regulación, como sucede en Chile. En la opinión de Carola Salamanca, abogada especializada en derecho ambiental, las dudas a nivel normativo son, precisamente, uno de los grandes desafíos que el país debe enfrentar.

“El principal problema es que carecemos de un sistema de ordenamiento territorial”, dice la abogada, pese a que la actual Constitución Política de la República contiene un principio al menos orientador en esta materia. El problema está en que el ordenamiento jurídico del país “carece de una política nacional de ordenamiento territorial que fije los criterios que permitan alcanzar los objetivos plasmados a nivel constitucional y que mire al territorio de manera integral”, agrega Salamanca, quien es también co-autora del libro “El ordenamiento territorial de Chile”.

Ante la ausencia de una política nacional, en el país existen otras normas que operan como instrumentos específicos, tales como la Política Nacional de Desarrollo Urbano, la Política Nacional de Áreas Protegidas y el Plan de Desarrollo Comunal, por nombrar algunas. Sin embargo, ninguna aborda en profundidad y de manera global el ordenamiento territorial. Así lo explica Fernando Miranda, arquitecto especialista en desarrollo local.

Según Miranda, “un territorio pensado como un espacio en el que se ejerce una autoridad es un espacio en permanente disputa (…). Difícilmente se puede hacer gestión de un territorio con reglas del juego obsoletas y normativas grabadas en piedra, y en la que los nuevos proyectos buscan sortear las normas o evadir su aplicación”, dice el arquitecto.

En relación con esta “permanente disputa” del territorio, ¿cuál es la opinión de las comunidades? Manuel Salvatierra, presidente del Consejo de los Pueblos Atacameños, afirma que para ellos el principal desafío es el resguardo “en el sentido del derecho a la propiedad y a nivel medioambiental”.

“En este último punto el Estado está muy atrás en las políticas que implementa, lo que nos genera mucha desconfianza a la hora de que existan intentos de explorar el territorio”, añade Salvatierra.

Los puntos por trabajar

Pese a las diferentes visiones, los entrevistados concuerdan en que la gestión territorial es una materia que requiere más trabajo y desarrollo. Nuevas medidas a nivel legislativo, una mayor descentralización a la hora de decidir la ubicación de proyectos estratégicos, y un mejor acceso a la información, son algunos puntos que se destacan.

Para Lorena Schmitt, directora de Asuntos Públicos de Alianza Valor Minero, uno de los desafíos que han observado en los diálogos territoriales “es la ausencia y deslegitimación de información, la que se traduce en una mirada parcial a la hora de elaborar los instrumentos de ordenamiento territorial”.

Schmitt agrega que es “urgente” contar con información estratégica y validada para contextualizar la inserción de los proyectos de inversión y su compatibilidad con la visión de desarrollo de los territorios y sus habitantes.

Sumado a un mayor acceso a información, el arquitecto Fernando Miranda dice que igualmente importante entregar a los gobiernos locales herramientas de gestión del territorio. “En la actualidad solo se les entregan normas a cumplir y no territorios a desarrollar. Se les deben delegar facultades para llegar a acuerdos en el territorio. Estas herramientas de gestión deben ser institucionalizas y flexibles, permitiendo a los gobiernos locales tomar acciones oportunas y pertinentes”, afirma.

Coronel es una de las denominadas “zonas de sacrificio ambiental”. En reiteradas ocasiones la comunidad ha denunciado la presencia de metales pesados por sobre el nivel normal. (Foto: Radio U. de Chile)

Del lado de la ciudadanía, el presidente del Consejo de los Pueblos Atacameños recalca que “no ha habido un avance que contribuya a un clima de buen diálogo en conjunto con las comunidades como actores principales del territorio”. Para Salvatierra, normalmente estas discusiones se dan “a nivel político y económico, pero falta mucho por discutir en materia de derechos y a nivel medioambiental”.

Otro punto interesante de analizar es lo que explica Carola Salamanca. La abogada señala que además del desarrollo de una política nacional de ordenamiento territorial, “una de las grandes deudas que tenemos como país en materia de gestión territorial es en el ámbito de nuestras áreas protegidas. Este fue uno de los objetivos de la Ley Nº20.417, sin embargo, a 8 años de su publicación, aun no contamos con una ley que regule de manera integral”.

El rol de los actores

En materia de planificación territorial, el Estado, los gobiernos regionales y locales, el sector privado y las comunidades, son actores fundamentales. Sin embargo, lograr convergencias y sinergias entre estos sectores, es una tarea compleja a la hora de evaluar un desarrollo compartido, sustentable e integral de los territorios.

Considerando este punto, ¿cómo avanzar hacia un ordenamiento territorial? Para la directora de Asuntos Públicos de Alianza Valor Minero, es el Estado, a través de los gobiernos regionales y locales, el responsable de conducir la planificación territorial que le compete. “Pero debe realizarse en una estrecha participación y colaboración con todos los actores del territorio, incluyendo a las comunidades y a los sectores productivos”, advierte Lorena Schmitt.

Respecto al rol del sector privado, Schmitt destaca que las empresas “hoy entienden que son parte del territorio y co-responsables de su desarrollo”. Convencida de que las empresas deben tener un rol más activo, la ejecutiva propone que las compañías mineras y energéticas que cuentan con información técnica y científica valiosa respecto al territorio, “lo puedan transformar en insumos relevantes para el diseño de instrumentos de ordenamiento territorial”.

Si bien el sector privado puede entregar información útil para fortalecer la gestión territorial, Manuel Salvatierra afirma que la mayor responsabilidad no está en las grandes industrias. A su parecer, “el gran problema es el Estado que no ha cumplido su rol de garante frente a los compromisos que suscribe, como sucede con la implementación del Convenio 169 de la OIT. Por eso, como comunidad, tratamos de actuar con otros resguardos, por medio de mecanismos ya implementados y reconocidos por el Estado, pese a sus falencias”, agrega.

Otro actor relevante para fortalecer el ordenamiento territorial son los gobiernos regionales. Pese a que muchas veces no se toma relevancia al papel que podrían cumplir, Carola Salamanca precisa que éstos “debiesen tener un rol más activo” en cuanto a incentivar y canalizar la participación de la comunidad en el diseño de la planificación territorial”.

Para la abogada, “los gobiernos regionales debiesen avanzar en el desarrollo de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial”.

En el caso hipotético que sea posible potenciar el rol de los gobiernos regionales, Fernando Miranda advierte que “no se debe repetir el mismo error. No se debe concentrar la toma de decisiones en la capital, esta vez desde la capital regional”.

El arquitecto precisa que para que aquello no ocurra, “los gobiernos regionales deben definir las estrategias de desarrollo, pero quienes deben gestionar los territorios son los gobiernos locales. Son estos los que deben contar con las herramientas para gobernar, contar con los recursos y las facultades”.

Pese a las divergencias en las opiniones, la respuesta es transversal al reconocer que un desarrollo integral del territorio nacional es una materia pendiente. Con más desafíos que tareas cumplidas, el ordenamiento territorial es un concepto que ha llegado para quedarse, más aún cuando día a día hay ciudadanos que deben habitar en las denominadas “zonas de sacrificio ambiental”.

Tal como lo plantea la abogada Carola Salamanca, “el ordenamiento territorial no solo es la vía idónea para lograr la distribución de los usos de suelo y la gestión ambiental, sino también para contribuir con la idea de ‘justicia ambiental’, donde las cargas ambientales sean asumidas por todos y no por uno pocos”.

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