Revista Nueva Minería

Aunque existe acuerdo entre analistas y otros representantes de que el proyecto de ley que modifica el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental acoge cambios y ajustes a las realidades que se van presentando, no implica una “gran reforma”, por lo que se requeriría una “cirugía mayor” al sistema.

Daniela Tapia
Revista Nueva Minería y Energía
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El 2017 se cumplieron 20 años desde que se pusiera en marcha el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Un instrumento calificado de gestión ambiental en el país, donde dicho criterio se ha plasmado en los proyectos de inversión que se han implementado en suelo nacional, extendiéndose a distintas actividades que deben ser evaluadas bajo esta dimensión.

Pero a ocho años de la última gran reforma que experimentó esta herramienta, ha vuelto a ser blanco de críticas. Uno de los actores que ha abierto el debate es el sector privado, según el cual existen razones que serían prioritarias a la hora de perfeccionar este sistema.

Entre los argumentos que han esbozado, destaca la excesiva tramitación de los proyectos, cuyos plazos de aprobación se han ido elevando exponencialmente, y la incerteza jurídica que mantienen los titulares de proyectos que cuentan con todos los permisos ambientales vigentes.

Con el objetivo de responder principalmente a estos problemas, en junio de este año el gobierno presentó una nueva modernización del SEIA por medio de un proyecto de ley, que al cierre de esta edición, se le cambió la urgencia desde “suma” a “simple”.

De los puntos más importantes que resaltan de la iniciativa está la propuesta de eliminar la Consulta Ciudadana Anticipada (PACA), junto al fortalecimiento de las comisiones regionales como instancia final de decisión administrativa de los proyectos, además de un mayor involucramiento de los Tribunales Ambientales en la resolución de controversias. Sin embargo, el ajuste más significativo tiene que ver con la eliminación del Comité de Ministros.

La instancia presidida por el titular de Medio Ambiente -actualmente, la ministra Carolina Schmidt- que reúne a los ministerios de Salud, Economía, Agricultura, Energía y Minería, tendría sus días contados.

Y es que su fin genera un consenso transversal entre expertos que asesoran a grandes empresas, representantes de organizaciones no gubernamentales y otros agentes. Pues a lo largo de los años, las resoluciones del Comité de Ministros no han estado exentas de polémica, como ocurriera en los casos de Central Termoeléctrica Punta Alcalde y el proyecto minero portuario Dominga.

El profesor asistente del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica, Kay Bergamini, coincide con esta apreciación, señalando que la supresión del Comité de Ministros resulta necesaria dado que carece de legitimidad al desconocerse los mecanismos sobre los cuales toma decisiones. “Le agrega más complejidad al proceso, ya que es un paso adicional que los proyectos deben realizar si es que existen reclamaciones”, dice el especialista.

La excesiva politización que representaría este órgano al momento de evaluar las iniciativas de inversión, se suma a las razones que justificarían su eliminación. Así lo cree la economista senior del think tank Libertad y Desarrollo (LyD), Alejandra Palma, quien afirma que son las comisiones regionales las que tienen la última palabra administrativa.

“Con esta entidad, se podrían reducir los plazos de tramitación de los proyectos, en al menos, un año. Sin embargo, el desafío para la viabilidad de esta solución apunta a que las comisiones regionales tengan las capacidades y efectivamente se comporten como instancias técnicas”, comenta la investigadora.

Miradas críticas

Distintas organizaciones ambientalistas y actores políticos, por su parte, tienen al parecer una mirada más crítica acerca del proyecto de ley que pretende introducir modificaciones al SEIA.

Su principal argumento apunta a que la normativa en discusión sólo buscaría disminuir la burocracia con que se tramitan los permisos ambientales de los proyectos de inversión, terminando con esto, con la incertidumbre de compañías nacionales y transnacionales.

“Lo que se persigue es precisar los tiempos, que permitan tener certeza, acerca de cuándo se tendrá claro el destino de tales proyectos, principalmente acortando el camino que conduce al Tribunal Ambiental (eliminando la instancia del Comité de Ministros), y suprimiendo otras posibilidades de impugnación (invalidación administrativa)”, acota el abogado Rodrigo Guzmán, socio de Carcelén, Desmadryl, Guzmán y Tapia Abogados.

Pero el presidente de la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara Baja, Félix González, va más allá al señalar que el contenido del proyecto que modifica el SEIA está lejos de asegurar y mejorar las condiciones de vida de la población, ya que reduce espacios de participación a las comunidades.

“Los preceptos que están en el Acuerdo de Escazú de acercar la justicia a las comunidades no se cumplen; mejorar la participación ciudadana, hacerla más vinculante, no se cumple tampoco. Además eliminaron, en la segunda propuesta, la participación anticipada o la posible consulta indígena adelantada. Al gobierno parece que no le gustan este tipo de análisis que provienen desde los pueblos originarios”, afirmó el parlamentario en una entrevista concedida a un medio de comunicación.

Es por esto que el también presidente del Partido Ecologista Verde presentó una propuesta alternativa apoyada por otros congresistas de la comisión, con la idea de generar consensos con el Ejecutivo al interior de la instancia legislativa.

Dentro de sus lineamientos, la iniciativa permite a la ciudadanía solicitar el término anticipado de un proyecto cuando no cumpla con la legislación y prohíbe que las empresas puedan hacer o prometer “donaciones” a las personas u organizaciones vinculadas antes o durante la fase de evaluación de algún proyecto.

“Lo más importante de nuestra propuesta es que se incorpora un plebiscito que puede revertir o aprobar un proyecto, donde la ciudadanía residente en las proximidades a la obra, puedan ejercer su opinión vinculante ante la idea empresarial”, argumentó.

Contraria a esta opción se mostró la economista senior de LyD, quien cree que obligar a celebrar plebiscitos vinculantes a nivel de cada proyecto, sería inviable dado los costos en materia de finanzas públicas.

“También hay otros efectos indeseados como la posibilidad de captura por parte de activistas y grupos de interés, y la distorsión de la voluntad general (a menos que sea un plebiscito nacional, lo cual obviamente no es posible). La participación ciudadana dentro del proceso del SEIA es el instrumento adecuado”, agrega la experta Alejandra Palma.

Propuestas bajo análisis

Instituciones académicas también se han sumado a la discusión del proyecto de ley que busca modernizar el SEIA. Una de ellas es la Universidad Católica de Chile, la que a través de su Observatorio Legislativo del Centro de Políticas Públicas, elaboró un estudio que analiza las características y falencias de la propuesta legislativa que hoy se encuentra en tramitación en el Congreso.

El trabajo, realizado en el 2018, refuerza la idea de mantener las comisiones regionales en un escenario de gobernadores electos. Esto, según el texto, permitiría además generar mayor accountability de la toma de decisiones, que hoy no existe, frente a la ciudadanía, dado que la aprobación o rechazo de proyectos quedaría en manos de autoridades elegidas democráticamente.

El estudio además propone la existencia de un sistema de facilitadores o mediadores independientes que asesoren el diálogo entre las comunidades y las empresas.

Las resoluciones del Comité de Ministros no han estado exentas de polémica, como ocurriera en el caso del proyecto minero portuario Dominga. (Foto: El Observatodo)

El propósito de esta apuesta es que la conversación entre ambas partes se dé bajo condiciones de simetría -mecanismo que podría ser financiado de manera mixta por el Estado y los titulares de proyectos- y una participación temprana que se plantee como objetivo explícito incorporar la opinión de las comunidades en el diseño de los proyectos de inversión.
“La clave está en cómo la ciudadanía participa más respecto de la imagen de futuro en sus territorios, y para eso, se requiere reforzar la construcción de instrumentos de planificación territorial, sobre todo los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial”, dice el académico de la Universidad Católica y uno de los autores del estudio, Kay Bergamini.

Y si bien analistas concuerdan en que la modernización del SEIA debiese estar dirigida hacia una menor arbitrariedad en la toma de decisiones que involucran a los proyectos, el tema podría ser más complejo.

Esta es la visión del abogado Rodrigo Guzmán tras aseverar que el actual sistema de evaluación de impacto ambiental, tiene un problema de enfoque desde su origen y que incide en su eficiencia y eficacia.

Para el experto, esta herramienta debiese estar destinada a evaluar proyectos que pueden provocar efectos ambientales relevantes, planteamiento que se traduce en suprimir la lógica de ingreso por tipología y en consecuencia, apuntar al uso de un solo instrumento, sin diferenciar entre Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y Declaración de Impacto Ambiental (DIA).

“Se trata entonces de utilizar lo que se conoce como screening, en cuya virtud se define y decide por la administración si un determinado emprendimiento debe ser objeto de evaluación ambiental”, precisa Guzmán.

Asimismo, el modelo que postula el abogado aspira a contar con etapas previas para que el proyecto en cuestión que deba evaluarse, contemple un marco en torno al cual girará la discusión.

“Es decir, el modelo que propongo debería contar con una fase conocida como scoping, donde se determina el contenido y alcance que tendrá el instrumento de evaluación ambiental”, agrega. ¿La ventaja de esta alternativa? Delimitar desde un principio, el alcance de la discusión técnica que se producirá en el marco de la evaluación ambiental.

En deuda

Lo cierto es que aunque existe acuerdo entre los actores del sector de que el proyecto de ley acoge cambios y ajustes necesarios a las realidades que se van presentando, no implica una “gran reforma”, por lo que se requiere una “cirugía más profunda” al SEIA, plantean.

En este sentido, el director ejecutivo de la ONG Fima, Ezio Costa, comenta que hay varios aspectos que faltan en esta normativa. Entre ellos, destaca la admisión explícita del impacto que tendrán los proyectos sobre el cambio climático, el peso de la participación ciudadana y el ingreso de proyectos que hoy no se evalúan.

“Es inaceptable que no se evalúen los proyectos inmobiliarios y que no se incorpore a la agroindustria ni se explicite la necesidad de evaluar los impactos de los proyectos antiguos”, manifiesta el representante de Fima.

Otro aspecto que resulta fundamental poner sobre la mesa, en palabras del abogado Rodrigo Guzmán, es la necesidad de pensar en intervenir el sistema de solución de controversias ambientales.

¿Las razones? El diseño actual admite que un proyecto, sin solución de continuidad, extienda su estado de incertidumbre indefinidamente, “convirtiéndolo en una especie de zoombie, medio vivo y medio muerto”, ejemplifica.

Así las cosas, de las 110 indicaciones que ha recibido el proyecto de ley, sólo 11 han sido votadas. Pero hoy el escenario que enfrenta es totalmente distinto. La explosión social que ha vivido Chile en estos días, obliga a centrar el foco en factores más amplios. El profesor Kay Bergamini lo explica mejor.

“El SEIA tiene que jugar un rol central en esto, no sólo como un organismo técnico que certifica el cumplimiento de la normativa ambiental, sino que además como un organismo que aporta a la unión entre inversionistas y comunidades locales. Una meta a alcanzar, donde todos se sientan ganadores gracias a la instalación de nuevos proyectos, y convencidos de que éstos permiten avanzar en equidad, evitando dilapidar nuestro capital ambiental”.